Минпромторг, уже выступавший с критикой вновь объявленного Москвой лекарственного офсетного контракта, хочет получить полномочия по заключению таких инвестиционных соглашений на федеральном уровне. С помощью этого инструмента ведомство намеревается стимулировать фармкомпании производить наряду с коммерчески выгодными для них продуктами не самые маржинальные, объяснил Vademecum директор Департамента развития фармацевтической и медицинской промышленности Минпромторга Алексей Алехин. Параллельно передачи офсета из регионов в центр требуют производители: офсетные амбиции Москвы, на долю которой приходится около 20% лекарственных закупок, заметно сужают возможности поставщиков на рынке госзаказа.
«Мы хотим привязать офсет к федеральному заказу. Если появится возможность заключать контракты со встречными обязательствами по локализации продуктов, которые могут быть не совсем коммерчески успешными с точки зрения инвестора, но значимыми с точки зрения здравоохранения, это будет достаточно разумный инструмент», – сказал Алехин. Использовать такой инструмент, по его словам, имеет смысл во всех секторах экономики со значительной долей госзакупок, что особенно актуально для фармотрасли и производства медизделий. Четкие критерии оценки предмета и потенциальных участников федеральных офсетов пока не определены.
Возможность заключения офсетных сделок регионы получили в сентябре 2016 года, со вступлением в силу ст. 111.4 ФЗ №44 «О контрактной системе». Речь идет о контракте на закупку регионом товаров, предусматривающем встречные инвестиционные обязательства поставщика по созданию производства таких товаров. Вкладывая в проект не менее 1 млрд рублей, инвестор становится единственным поставщиком выпускаемой продукции. Действовать офсетный контракт может не более 10 лет.
СПИК СПОКОЙНО
По словам Алехина, чтобы придать офсетным сделкам федеральный статус, нужны изменения в ФЗ-44 и Бюджетный кодекс. Эти поправки готовятся, обсуждаются с Минздравом и Минфином. Распространение полномочий по офсету на центр обсуждается пока на уровне идеи, говорит источник, знакомый с планами Минпромторга. В Минздраве на тематический запрос Vademecum не ответили. В Минфине же сообщили, что предложения Минпромторга к ним поступили, но уверили, что реализация инициативы коллег изменений закона «О контрактной системе» не потребует: «В настоящее время ФЗ-44 уже содержит возможность заключать контракты как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта, предусматривающие дополнительное требование к поставщику о создании производства поставляемого по контракту товара на территории России или определенного субъекта РФ».
В этой формулировке легко прочитывается отношение подчиненных Антона Силуанова к замыслу сотрудников Дениса Мантурова: оставьте офсетные сделки там, где они лежат, согласно действующему ФЗ-44, то есть на уровне регионов. А федеральному центру вообще и Минпромторгу в частности для осуществления промышленной политики вполне должно хватать другого инструмента – специального инвестиционного контракта (СПИК), который инвестор вправе заключать как с региональными, так и с федеральными властями.
Вот только между офсетом и СПИК есть разница. Во-первых, инициатор СПИК может претендовать на статус единственного поставщика связанной с контрактом продукции, только если инвестирует в производство не менее 3 млрд рублей. Во-вторых, основной профит для инвестора СПИК – не прямое попадание его продукта в госзакупки, а гарантия стабильности налоговых и регуляторных преференций (например, для фармпрома –упрощенная процедура получения статуса российского производителя) в течение всего срока исполнения контракта. Сейчас минимальный объем инвестиций по СПИК – 750 млн рублей, но Минпромторгом готовится следующая версия регламента, где планка будет поднята до 1 млрд. Пока срок действия СПИК ограничен 10 годами, в новой редакции может быть продлен до 15 и даже 20 лет при условии вложения более 50 млрд рублей. Если проект изменений будет принят, все следующие СПИК будут заключаться по результатам конкурса, сейчас же достаточно заявки и одобрения межведомственной комиссии.
Сам факт подготовки изменений регламента СПИК вкупе с намерением получить полномочия по офсетным сделкам свидетельствует о том, что Минпромторг не удовлетворен имеющимся в его арсенале инструментарием. Чем именно? Прямого ответа на этот вопрос представители ведомства Vademecum на дали. Однако достаточно пролистать короткую историю СПИК, и причины неудовольствия проступят сами собой.
Возможность заключения специнвестконтратов у операторов существует с 2015 года, но в фармацевтике первые СПИК стали подписывать только во второй половине 2017 года. Тогда пионерами-испытателями модели стали AstraZeneca, Sanofi, «Герофарм», «Биокад». В марте 2018 года к движению присоединилась «НоваМедика». С учетом стоящих перед отраслью задач – не густо, даже если вспомнить о нереализованных намерениях принадлежащего Abbott «Верофарма», дуэта «Фармимэкса» и шведской Octapharma, чей совместный проект успел получить одобрение тематической межведомственной комиссии. Сейчас конвейер СПИК, в связи с переходом на новый регламент, остановлен – новые контракты не заключаются, уже поданные заявки ждут пересмотра и новой оценки по обновляемым критериям. В режиме ожидания пребывают и инвесторы – например, приглядывавшийся к модели СПИК Novartis, вынашивавший совместные с «Фармимэксом» планы по модернизации завода «Скопинфарм» в Рязанской области. «Мы заинтересованы в реализации преимуществ, которые дает СПИК инвесторам, однако окончательное решение мы будем принимать исходя из формулировок государственных льгот в законе», – сообщили Vademecum в Novartis.
Как минимум у одного из заключивших СПИК фармпроизводителей уже возникли трения с ФАС. В феврале 2018 года служба обнаружила завышение цен по нескольким препаратам российского представительства AstraZeneca. Компании пришлось снизить цены на 12–92% по восьми МНН (11 товарным позициям), в том числе включенным в СПИК. Инцидент вынудил компанию скорректировать производственные планы, тем не менее, заявок по изменению условий контракта AstraZeneca в Минпромторг не направляла, говорил в начале августа 2018 года Алексей Алехин.
Впрочем, и в других отраслях СПИК заключено немного, утверждают знакомые с общей картиной собеседники Vademecum: условия соглашения иностранным инвесторам не очень понятны и потому неинтересны, плюс обещанные налоговые льготы на практике оказываются ничтожными.
СТОЛИЧНАЯ НЕРАЗБАВЛЕННАЯ
Манящая многих (в том числе Минпромторг) офсетная модель пока реализована на практике единственным действующим контрактом. Власти Москвы в середине 2017 года провели конкурс на право в течение 10 лет поставлять городу широкую номенклатуру препаратов с начальной общей стоимостью 29 млрд рублей и со встречным обязательством инвестора – наладить в регионе соответствующее производство, вложив в него не менее 3 млрд. В торгах участвовали два опытных игрока рынка госзакупок – «Р-Фарм», чья заявка в процессе розыгрыша была отклонена, и «Биокад», заключивший в результате с Москвой офсетную сделку на 14 млрд рублей и уже начавший строить завод в Зеленограде.
Вторая офсетная попытка тоже была предпринята в столице. В марте 2018 года стало известно о грядущем конкурсе на право поставки 47 наименований препаратов на 48 млрд рублей. Этот контракт московские власти также намеревались заключить на 10 лет, но с общим объемом встречных инвестиционных обязательств уже в 7 млрд рублей. Участниками отрасли предварительные намерения государственного контрагента были встречены крайне скептически, заявителей на такой офсет не нашлось. Поэтому реальный конкурс, объявленный в июне нынешнего года, содержал более скромные условиях: поставка лекарств по 31 МНН на 22,6 млрд рублей, инвестиции – не менее 3 млрд рублей. Но разрозненность нозологий и других требований к организации производства по выпуску избыточной номенклатурной линейки ничего кроме критики у потенциальных инвесторов не вызвала.
Основная претензия к этому офсетному соглашению со стороны фармпроизводителей звучала примерно так: условия контракта сводят круг потенциальных инвесторов к считаным игрокам, среди которых назывались «Р-Фарм», «Натива», «Фармстандарт». А как же остальные? Где свободная конкуренция? Итоги этого конкурса заказчик намеревался подвести 2 октября. Вопрос, кто рискнет принять участие в розыгрыше, до сих пор открыт. «Р-Фарм», по словам гендиректора компании Василия Игнатьева, пока изучает возможности и риски, то есть заявку еще не подавал. В «Фармстандарте» и «Нативе» на запрос Vademecum не ответили.
Свою порцию негатива инициаторы этого офсета получили от Минпромторга, вероятно, тогда же и задумавшего что-то подправить в несовершенном офсетном механизме. Чуть ли ни сразу после объявления конкурса Минпромторг направил письмо в Экспертное управление Администрации Президента РФ, жалуясь на невозможные сочетания в заказываемой Москвой лекарственной номенклатуре, попадание в конкурсный перечень лекарств, под разработку и производство которых министерство уже предоставляло субсидии по программе «Фарма-2020», и препаратов, ранее включенных в действующие СПИК – в частности, с AstraZeneca и «Биокадом».
Во избежание подобных ошибок и недочетов в будущем Минпромторг вызвался как минимум курировать все планируемые регионами офсетные контракты. Еще один аргумент в пользу передачи этого контрактного инструмента в федеральное ведение сформулировали участники индустрии, возмущенные единственной пока региональной практикой: на Москву приходится 20% закупок препаратов из перечня ЖНВЛП, и когда самый состоятельный в стране заказчик объявляет такую сделку, рынок по этим препаратам для остальных игроков фактически закрывается. По мнению гендиректора «Герофарма» Петра Родионова, инициаторы офсетов должны учитывать мощности и продуктовую специализацию уже построенных и действующих в стране предприятий, любой другой подход приведет к недобросовестной конкуренции. «Когда в регионах уже есть ряд производителей со схожей номенклатурой, то зачем предоставлять эксклюзивные льготы еще одному? Какая в этом логика? Это несет риски для инвестиций тех игроков, которые уже инвестировали в производство в других регионах», – говорит Родионов, поддерживая идею согласования условий планируемых регионами офсетных контрактов с Минпромторгом.
ИЗДЕРЖКИ И ТЯЖЕЛОВЕСЫ
Собственное видение офсетной модели есть и у Ассоциации фармпроизводителей ЕАЭС: инвестор сам выбирает регион для размещения производства, продукцию которого может выкупать как федеральный госзказачик, так и уполномоченный представитель любого региона страны, но в объеме, не превышающем 70% от общего количества закупаемого за календарный год товара. Соответствующие предложения ассоциация направила в Комитет по промышленной политике и инновациям Санкт-Петербурга. Инициатива производителей пока изучается, сообщил Vademecum глава комитета Максим Мейксин. По его словам, с одной стороны, механизм региональных офсетных контрактов позволяет развитию производства в регионе, с другой – емкость одного, например московского, рынка не позволяет развиваться национальному.
Известно, что Москва готовит еще один конкурс, который может быть объявлен еще до конца 2018 года: в контракт будет погружена номенклатура препаратов, исключенная из предыдущего офсета. Несколько контрактов, в том числе в фармотрасли, готовится объявить Санкт-Петербург, сообщил Мейксин.
Появление федерального офсета может сделать и СПИК, и региональный офсет менее привлекательным для инвесторов, полагает старший юрист Bryan Cave Leighton Paisner Александр Муравин: «В отличие от офсетного контракта, заключение СПИК требует решения Правительства РФ, что в значительной мере усложняет процедуру для инвесторов. А региональный офсет может быть менее привлекательным из-за специфических местных обстоятельств – например, удаленности региона от широкого потребителя, отсутствия достойных объектов для инвестирования».
Заместитель гендиректора «Биокада» по работе с госорганами Алексей Торгов в свою очередь называет федеральный офсетный контракт одним из способов стимулирования организации производства низкомаржинальных лекарств – например, детских форм и препаратов стоимостью менее 50 рублей. Сам механизм офсета очень перспективный, но немногие регионы сейчас могут его использовать, так как спрос, достаточный для того, чтобы за относительно короткий срок окупить 1 млрд инвестиций, существует далеко не везде, говорит руководитель практики здравоохранения «Пепеляев групп» Александр Панов. Игроки рынка убеждены, что подобным потенциалом сегодня обладают исключительно Москва и Санкт-Петербург.
Трансляция офсета на федеральный уровень может оказаться успешным предприятием, если инвесторы получат возможность заключать такие контракты с учетом потребностей сразу нескольких регионов, полагает Панов. Ну а для сохранения привлекательности регионального офсета, считает он, было бы целесообразно пересмотреть порог инвестиций – до 500 млн или даже 300 млн рублей.
Топ-менеджер одной из крупных отечественных фармкомпаний, знакомый с подобными предложениями экспертов и конкурентов, на условиях анонимности поделился с Vademecum своим мнением о перспективах централизации офсетных сделок: «Все это вряд ли возможно. ФАС и Минздрав традиционно выступают против увязывания в один контракт закупок, оплачиваемых из разных источников. А если попытаться применить федеральную офсетную модель, конкурсная документация будет согласовываться годами, так же долго будут утверждаться изменения цен».
