Губернаторы, испытывающие особую ответственность за своевременное снабжение препаратами льготников и пополнение госпитальных запасов, нашли способ минимизировать риски нарушения социальных обязательств – монополизировать местные рынки госзаказа лекарств, направляя финансовые потоки в подведомственные им структуры. Территориальные управления ФАС пытаются с таким волюнтаризмом бороться, но пока без особого успеха – суды становятся на сторону региональных властей. Vademecum удалось обнаружить четыре подобных случая, но, судя по всему, процесс централизации лекарственных закупок на местах не остановится.
Осенью 2017 года в Смоленской области разразился скандал, потому что в аптеках «зависли» на отложенном исполнении более 10 тысяч льготных рецептов, по которым люди не могли получить выписанные им лекарства.
Во все инстанции полетели жалобы, общественный фонд «Здоровье» даже пригрозил обратиться в прокуратуру.
Губернатор области Алексей Островский объяснил проблему, во-первых, недостатком финансирования, а во-вторых – срывом поставок по вине некоей «коммерческой фирмы».
Во избежание подобных сложностей в областном правительстве приняли управленческое решение – с 2018 года льготные лекарства будут поставляться в ограниченное число аптек через областное государственное автономное учреждение здравоохранения «Смоленский областной медцентр». Это госпредприятие, в 2017 году сделавшее закупок всего на 12 млн рублей, должно теперь, по замыслу властей, заработать как фармдистрибьютор.
Ради такой работы область приобрела для него оборудование и транспорт. Позже на сайте администрации появился и список из 39 частных и государственных аптек: теперь только в этих розничных точках жителям Смоленской области можно будет забрать льготные лекарства. Новый порядок обслуживания льготников позволит «оптимизировать учет и контроль за лекарственным обеспечением граждан, уменьшить число посредников в логистической цепи, снизить расходы бюджетных средств на доставку», объясняли свое решение региональные власти.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области, изучив по запросу Vademecum эту инициативу, обнаружило в ней признаки нарушения антимонопольного законодательства, сообщил врио руководителя службы Андрей Романов, пообещав принять в связи с этим «предусмотренные законодательством меры».
Какие у него шансы на успех? Как показывает опыт других регионов, не очень большие. В Нижегородской области аналогичная битва между УФАС и администрацией региона идет уже три года. Решение наделить госпредприятие «Нижегородская областная фармация» (НОФ) исключительными правами на работу с региональным лекарственным госзаказом было принято правительством в декабре 2014 года. Автором идеи был гендиректор НОФ Теймураз Нижарадзе, рассказывает знакомый с историей вопроса замдиректора Института развития общественного здравоохранения Дмитрий Даин: «А изначально инициатива принадлежала Валерию Шанцеву [тогда губернатор Нижегородской области. – Vademecum], который 10 лет назад организовал в НОФ закупку лекарств только через электронную биржу. Первоначальный замысел был не в монополизации, а в том, откуда НОФ берет поставщиков, – только с электронных торгов. Уже с развитием рынка, с принятием законов, регламентирующих проведение электронных торгов, возникла потребность узаконить эту схему».
Однако у Нижегородского УФАС оказалось другое мнение: в сентябре 2015 года служба сочла, что решение правительства региона способствует ограничению конкуренции, и добилось его отмены. Региональные власти не сдались и нашли обходной путь, прибегнув к помощи депутатского корпуса. В начале 2016 года областное Заксобрание приняло региональный закон, утверждающий полномочия НОФ как единственного поставщика лекарств в медучреждения. Централизация закупок позволит снизить стоимость лекарств, риски неплатежеспособности больниц, сократить затраты медучреждений на персонал. Кроме того, в 2015 году средняя цена закупки на препараты была признана самой низкой в стране – 400 рублей, объясняла тогда замминистра здравоохранения Нижегородской области Ирина Переслегина.
Откликаясь на жалобу московского дистрибьютора «ФармОптТорг», региональное УФАС попыталось отменить этот закон. Разбирательства начались в Нижегородском областном суде и закончились в Верховном суде РФ, который утвердил правомерность принятого региональным Заксобранием акта и новый статус НОФ.
Вдохновленные этим опытом депутаты в апреле 2017 года приняли еще один закон, утверждающий НОФ уже как единственного поставщика лекарств и медизделий для льготников, а также лечебного питания для детей-инвалидов. УФАС борется за отмену и этого документа, но пока безуспешно.
Особые полномочия НОФ влекут за собой завышение цены для конечного покупателя, приводят к необоснованной концентрации товарного рынка, настаивают представители антимонопольной службы. В 2017 году, по данным УФАС, через НОФ было закуплено лекарств в общей сложности на внушительную сумму – 8 млрд рублей.
Пресс-служба губернатора и правительства Нижегородской области, напротив, утверждает, что благодаря централизации закупок правительство сэкономило в 2017 году 60,8 млн рублей, а в 2018 году ожидает сберечь 89,1 млн. В администрации региона уверяют, что теперь пациенты обеспечены медикаментами почти на 100%, лекарства не остаются на складах, отсроченных льготных рецептов все меньше.
Опыт Нижегородской области и легализация примененной там схемы обслуживания лекарственного госзаказа повлекли за собой появление единственных поставщиков и в других регионах страны. В феврале 2017 года по предложению Минздрава Республики Чувашии статус единственного поставщика медикаментов и расходных материалов для медучреждений региона законодательно закрепили за ГУП «Фармация», которое принадлежит министерству.
Попытки Чувашского УФАС оспорить этот закон также не увенчались успехом – Верховный суд РФ отказал антимонопольщикам в ноябре 2017 года. Это решение, сообщили Vademecum в Чувашском УФАС, обжаловано в надзорной инстанции.
Теперь в республиканских больницах всегда будут медикаменты, медизделия и специализированные продукты лечебного питания, а из-за усиления контроля качества исключается поставка фальсифицированного и недоброкачественного товара, объясняют выгоды монополизации рынка в Минздраве Чувашии.
Год спустя, в феврале 2018 года, такой же статус единственного поставщика получило ГУП «Фармация» в Архангельской области: соответствующий закон утвержден Собранием депутатов региона. «Закон вступил в силу, но в полной мере заработает во второй половине года, потому что закупки на первое полугодие уже состоялись», – уточнили в местном Минздраве. Архангельское УФАС сразу выступило с критикой инициативы, но официальных действий пока не предпринимало.
«Нам нужны жалобы: необходимо оценить негативное воздействие этого закона на конкуренцию. Но жалоб нет, к нам никто из поставщиков, работавших по старому порядку, не обращается», – объясняет надзорную пассивность руководитель Архангельского УФАС Денис Бугаев.
Раньше региональное УФАС не раз находило нарушения в закупках у местного Минздрава: лоты объединялись и условия составлялись таким образом, что им отвечало только ГУП «Фармация», рассказывает глава Управления антимонопольной службы, полагая, что это могло стать одной из причин законодательного новшества. «Видимо, возникла необходимость идти другим законным путем, с которым гораздо труднее бороться», – заключает Бугаев.
В госпитальных закупках по Архангельской области «Фармация» в 2017 году, по данным Headway Company, лидером не была – госпредприятие получило контракты лишь на 85,5 млн рублей из общего объема госзаказа в 1,51 млрд рублей. Теперь этот расклад наверняка изменится.
Дистрибьюторы, действующие в выбравших централизацию лекарственных закупок регионах, к новой схеме относятся по-разному. В «БСС» ее назвали «непрозрачной» и «вызывающей много вопросов и нареканий». «В данном направлении мы не работаем, для нас понятнее и удобнее действовать в рамках ФЗ-44», – сообщили Vademecum в компании.
В «Протеке» с местными единственными поставщиками работают так же, как и с другими клиентами. «Форма собственности значения не имеет. Главное, чтобы они соблюдали договорные обязательства», – говорит первый замгендиректора ЦВ «Протек» Владимир Малинников.
Старший юрист антимонопольной практики Goltsblat Александр Муравин считает, что, если найдутся недовольные региональными монополиями дистрибьюторы, у них все же имеется шанс добиться более конкурентной среды: «Обращение в территориальные органы ФАС не исключает обращения в центральный аппарат ФАС России: он может иметь иную точку зрения на проблематику».
