«Все вынуждены подстраиваться под ту систему, которая есть, а значит, по сути, обходить закон: договариваться с конкурентами об одновременном выходе на торги, а с контрагентами – о конкретизации закупок», – признался Vademecum соучредитель одного из крупнейших в стране дистрибьюторов медицинских изделий. Но строго наказал не авторизовать цитату, что вполне соответствует атмосфере опасливости и недоверия, царящей на рынке профильного госзаказа. Операторы, ежегодно разыгрывающие контракты на общую сумму свыше 260 млрд рублей, последние десять лет перманентно пребывают в состоянии стресса: одни из-за риска нарваться на обвинения в коррупции и картельных сговорах, другие – из-за отчаяния что‑либо изменить. Vademecum попытался разобраться, с чего начинался и к чему пришел рынок госзакупок медицинских изделий и техники.
ВХОД СВОБОДНЫМ
Медицинский дистрибьюторский бизнес, как и торговля в целом, в начале 90-х годов бурно разрастался: новые компании появлялись одна за другой и зарабатывали первый капитал только за счет умения договариваться – с производителями медтехники и расходников, преимущественно иностранными, и с главврачами больниц. «Примерно до 1998 года на рынке была абсолютная вольница. Не существовало сложных процедур по регистрации медизделий, проще было договориться с производителями. Помню, у меня был иностранный каталог медоборудования, по которому я выбирал, что нам интересно, – вспоминает Илья Байдаков, совладелец компании «Санте Медикал Системс». – Затем отправлял факс производителю, а он в ответ – счет, после оплаты которого поставлялся товар. Дальше все зависело от отношений с администрациями медучреждений, тоже, кстати говоря, весьма свободно распоряжавшимися своими средствами».
Многие из первопроходцев смогли не только состояться и вырасти на зарождающемся рынке, но и успешно диверсифицировать бизнес. Одной из первых в 1987 году в сегмент профильных госзакупок вышла российско-индийская компания «Дина Интернешнл», которая уже вскоре отважилась заняться производством одноразовых медизделий, а затем инжинирингом и комплексным оснащением медучреждений. Основатели екатеринбургской дистрибьюторской компании «Дельрус» Юлай Магадеев и Аркадий Гузовский пошли дальше и организовали, помимо производственных мощностей, медицинскую инфраструктуру – сеть лабораторий «Ситилаб», диализных центров «Нефролайн» и несколько других клиник.
Основанные в конце 90-х МК «Юникс» и «М.П.А. Медицинские партнеры», сформировав полноценные номенклатурные портфели, тоже взялись за комплексное снабжение медучреждений. Некоторые игроки, начинавшие с поставок медоборудования, стали предлагать своим многочисленным клиентам фармацевтические продукты. «Торговля лекарствами стала развиваться активнее, чем направление медтехники, – вспоминал в интервью Vademecum соучредитель компании «Интермедсервис» Владимир Голубев. – Уже к началу «нулевых» медоборудование занимало всего лишь 20% нашего оборота, все остальное приходилось на медикаменты. Позже, к 2008 году, я стратегически изменил этот перекос, вернув соотношение 50 на 50».
Параллельно с укреплением дистрибьюторского дивизиона на рынке медизделий формировался пул посредников – предпринимателей, которые торговали не продуктами и компетенциями, а исключительно личными знакомствами. Первой попыткой упорядочить систему госзакупок (не только в индустрии здравоохранения, а по всем отраслям) стал принятый 25 июля 2005 года ФЗ №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Правда, и этот документ оказался полумерой: ввел требование к публикации информации о госзаказе, но системности в процесс отбора добросовестных подрядчиков практически не добавил.
Знаковым этапом формирования рынка стала борьба поставщиков за бюджеты стартовавшего в 2006 году национального проекта «Здоровье». В первый же год реализации нацпроекта Счетная палата РФ обнаружила нарушения на торгах, которые централизованно проводил Росздрав [Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию России – с 2004 по 2008 год занималось планово-финансовым управлением и управлением имуществом Минздравсоцразвития. – Vademecum]. Наиболее типичная претензия аудиторов в то время звучала так: победителями конкурсов становятся поставщики, не имеющие лицензий на сервис поставляемой медтехники, а объемы закупаемой продукции к моменту заключения контракта увеличиваются чуть ли не вдвое. По словам основателя одной из крупнейших дистрибьюторских компаний, централизация закупок и одномоментное выделение громадного финансового транша на нужды здравоохранения привели к тому, что в учреждения поставлялось вовсе не то, что было нужно: «Никто особенно не анализировал материально-техническую базу клиник, наличие квалифицированных кадров, потребность в тех или иных высокотехнологичных услугах – просто все закупили и раздали. При этом цены могли быть вполне рыночными. Когда закупки спустили на уровень регионов и больниц, всем стало лучше».
НЕ ВМЕСТЕ ВЗЯТЫЕ
От соблазна манипуляций с закупочными ценами поставщики все-таки не устояли, о чем летом 2010 года начальник Контрольного управления Президента РФ Константин Чуйченко доложил тогдашнему президенту Дмитрию Медведеву. По оценкам высокопоставленных контролеров, стоимость закупки в регионах заметно разнится: идентичные по всем показателям томографы где-то приобретаются по 50 млн рублей, а где-то – по 80 млн. Тема заинтересовала президента неспроста: углубленный анализ контрактов показал, что большинство из 170 приобретенных за счет бюджета нацпроекта томографов (на общую сумму 7,5 млрд рублей) закуплены по ценам, в два-три раза превышающим цену производителя. Реакция Медведева на представленную фактуру быстро ушла в народ: «Абсолютно циничное, хамское воровство государственных денег». Сначала Генпрокуратура РФ возбудила 17 уголовных дел, позднее заявила о 60 производствах, связанных «с хищением, халатностью, злоупотреблением полномочиями должностными лицами управлений здравоохранения и лечебных учреждений при закупках компьютерных томографов по ценам, значительно превышающим их стоимость у производителей».
Первый реальный срок – восемь лет колонии строгого режима – получил бывший глава Главного военного медицинского управления (ГВМУ) Минобороны генерал-майор Александр Белевитин. Как установили следователи и суд, в 2009 году Белевитин вместе с бывшим начальником лечебно-профилактического управления ГВМУ Алексеем Никитиным озаботились поисками поставщика, который «на взаимовыгодных условиях» согласится продать им томографы на общую сумму 150 млн рублей. Содействие в поисках оказал бывший замминистра здравоохранения РФ Алексей Вилькен, который со своей задачей справился, – так в авантюру втянулась компания «Дина Интернешнл». Под выбранного таким образом дистрибьютора было составлено техзадание – с начальной ценой лота 120 млн рублей при рыночной стоимости оборудования 105 млн рублей. Предприимчивые служащие ГВМУ смогли выручить на этой сделке 120 тысяч евро. Следующим «партнером» Белевитина стал руководитель представительства компании «Росслин Медикал» Леон Зильбер, который согласился за 67,9 млн рублей поставить в учреждения Минобороны томограф стоимостью 30 млн рублей. За услугу Белевитин и Никитин взяли «символические» 5% от суммы контракта. А Вилькен и Зильбер настолько глубоко вникли в томографическую тематику, что не постеснялись воспользоваться вниманием к ней президента Медведева: они оповестили крупнейших поставщиков и производителей оборудования о том, что якобы в Росфинмониторинге существует «черный» список компаний, которые не смогут попасть на тендеры. И предложили желающим заплатить по $1 млн за исключение из «перечня недостойных». Развернуться аферистам не удалось: с помощью сотрудников московского представительства Toshiba Вилькена и Зильбера задержали компетентные органы. В 2011 году участников группировки приговорили к штрафам и условным срокам, Леон Зильбер воспользовался израильским гражданством и вскоре покинулРоссию.
Большинство уголовных дел, связанных с закупками «тяжелой» медтехники, возбуждались в 2010-2011 годах, приговоры, в том числе оправдательные, выносились в 2012-2013 годах, однако в отрытых источниках сведений о судебных решениях оказалось немного (подробнее – на карте «Технические посадки»). А последние четыре года прокуроры и вовсе не публиковали вердикты по томографическим делам. Долголетнее молчание внезапно было нарушено в мае 2017-го: Калининский районный суд Тюмени приговорил бывшего руководителя Дирекции строительства специальных объектов Михаила Мезенцева к 8 годам лишения свободы в колонии строгого режима и штрафу в 50,9 млн рублей. По данным Генпрокуратуры, в период с марта 2010 года по ноябрь 2011-го Мезенцев получил от главы некой немецкой компании $845 тысяч «за содействие в заключении контракта» на поставку томографов. В Генпрокуратуре на момент подготовки этого материала не смогли уточнить, сколько томографических дел все еще находится в производстве, но, по данным Vademecum, как минимум по двум делам уже вынесены оправдательные приговоры, еще четыре прекращены за сроком давности.
Кликните картинку, чтобы увеличить.
ЭКСПРЕСС-ПОСТАВКА
Если к реализации нацпроекта подключались действующие игроки рынка с хоть каким-то опытом дистрибуции медоборудования, то под программу модернизации здравоохранения, располагавшую только в 2011–2013 годах бюджетом более чем в 300 млрд рублей, операторы уже создавались специально. На гребне новой волны госзаказа оказалась, например, московская компания «Фармадис», которая была зарегистрирована как раз в 2011 году, а уже в 2012-м смогла добиться выручки в 3,7 млрд рублей. В самой компании обстоятельств рождения, в общем-то, не скрывают, уточняя, что в 2011–2013 годах «Фармадис» «принял активное участие в тендерах, проводимых Департаментом здравоохранения Москвы (ДЗМ), по закупке медицинского оборудования в рамках программы модернизации». По словам гендиректора компании «Современные медицинские технологии» (СМТ) Сергея Шатило, в то время московские закупки составляли 30–40% от всего объема поставок по программе модернизации, а «Фармадису» досталось 80% всех столичных заказов. Того, кто обеспечивал финансовую устойчивость дерзкого новичка, взявшегося выполнить столь масштабный подряд, как и бенефициара «Фармадиса»,Vademecum разыскать не смог. По данным СПАРК-Интерфакс, долгое время 99,98% компании принадлежали кипрскому офшору ARS-Medicine, а 0,02% – ее гендиректору Николаю Ковалеву, но с апреля 2016 года владельцем 100% долей значится некий «гражданин России». Кто он, выяснить не удалось – в «Фармадисе» запрос Vademecum проигнорировали, попытки связаться с Николаем Ковалевым через соцсети и контрагентов тоже успеха не принесли.
И эта закупочная кампания не обошлась без нареканий со стороны Счетной палаты. Аудитор СП Александр Филипенко, оглашая результаты проверок, указывал на типичные нарушения периода модернизации: заказчики приобретали медоборудование, не соответствующее требованиям, прописанным в госконтрактах, сроки поставок во многихслучаях не соблюдались. Добросовестные распорядители бюджетов и операторы рынка госзаказа надеялись, что ситуацию способны изменить очереднаяреформа и пакет тематических законопроектов, продиктованных провальной закупочной практикой прошлых лет. В 2011 году был принят ФЗ №223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а в 2013-м – ФЗ №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Эти документы были призваны сориентировать всех участников рынка госзаказа на экономию и результат, повысить требования к прозрачности и профессионализму операторов. Но опять что-то не сложилось. «Заказчики и поставщики, работающие в контрактной системе по обоим федеральным законам, работают не на результат, а «креативят»: все упражняются в том, кто более ловко выстроит свою систему», – констатировали эксперты Центра стратегических разработок Алексея Кудрина, опубликовавшие в конце июля тематический доклад с призывом срочно изменить подход к закупкам.
КАК СГОВОРИЛИСЬ
Законно, легально, цивилизованно встроиться в систему госзакупок иногда просто не получается, в один голос утверждают опрошенные VM участники рынка медизделий. Концептуальная проблема – специфика и сложные функционально-технические характеристики поставляемой продукции, позволяющие прописывать лоты таким образом, что справиться с поставкой по контракту сможет только конкретный дистрибьютор. По словам Сергея Шатило из СМТ, на содержание заказа естественно влияет мнение клиницистов: «Если в медучреждении есть профессор или академик и он хочет конкретное оборудование, например, эндоскоп в конкретной конфигурации и комплектации, то такой аппарат будет куплен, и это –нормальная ситуация: врач должен работать на том оборудовании, которое считает нужным. Однако бывают и перекосы, когда «особые» требования к аппарату несущественные, но способны стать так называемой блокирующей позицией».
Отечественные производители медизделий и поставщики их продукции видят в несовершенстве закупочных регламентов реальный барьер для импортозамещения, по-прежнему буксующего, несмотря на все протекционистские усилия правительства. В Минпромторге, критикуя закупочную практику, обращают особое внимание не только на излишнюю конкретизацию лотов, но и на объединение в один лот разнородной продукции – тоже в угоду победе конкретного поставщика. В такой неделимый заказ, например, могут попасть одноразовые шприцы и системы для переливания растворов, катетеры и так далее. «Эти изделия технологически и функционально между собой не связаны, а включение их в один лот приводит к ограничению конкуренции, перерасходу бюджетных средств, создает препятствия для развития отечественного рынка медизделий и реализации программы импортозамещения», – заявили Vademecum представители ведомства.
В ассоциации отечественных производителей «Росмедпром» некорректное составление техзаданий иллюстрируют примерами из практики закупок Департамента здравоохранения Москвы. В мае 2017 года ДЗМ разыграл аукцион на поставку расходных материалов для парентерального введения раствора с начальной максимальной ценой 553,6 млн рублей, в том числе шприцев на сумму 147,5 млн рублей. Представители «Росмедпрома» не сомневаются, что в конкурсной документации закупки были прописаны блокирующие позиции импортных производителей Vogt Medical и B.Braun, а их соблюдение обеспечил победитель аукциона – постоянный поставщик ДЗМ АО «Тагор».
Еще больше запутывает процесс закупки необходимость участия в конкурсе нескольких поставщиков – даже в тех случаях, когда и заказчик, и дистрибьютор заведомо знают, что поставить конкретный товар может только одна компания. «По закону заказчик не может регулярно проводить конкурсы, на которые выходит один поставщик. Что остается делать? Пытаемся договориться с конкурентами. В этот раз они выйдут с нами на конкурс, а в следующий – мы с ними», – объясняет руководитель одной из дистрибьюторских компаний. Неудивительно, что такие случаи регулярно попадают в надзорную практику ФАС России и ее региональных управлений (подробнее – в инфографике «Достигли взаимопоменяния»).
Еще одна больная тема – посредники, которые не занимаются классической дистрибуцией, не работают на долгосрочной основе с производителями или импортерами, но регулярно выигрывают конкурсы и даже занимают лидирующие позиции в нашем рейтинге «ТОП100 поставщиков рынка госзаказа медицинских изделий в 2016 году».
«Очевидно, что все поставщики работают со своими потенциальными клиентами, продвигают себя, но в отрасли есть несколько компаний, которые «узурпируют» региональные рынки, особенно столичный, и, используя голый административный ресурс, на протяжении многих лет блокируют остальным игрокам выход на торги», – говорит руководитель одного из дистрибьюторов.
Факт существования и активности разнокалиберных посредников без компетенций возмущает не только независимых поставщиков, но и конечных потребителей – представителей госмедучреждений. По словам заместителя главного врача по экономике Архангельского онкологического диспансера Ирины Калининой, часто мелкие компании только за счет низкой цены выигрывают аукцион, а потом отказываются от обязательств либо поставляют не тот товар, который был нужен: «В техзадании мы не можем прописать многие важные характеристики, так как это ограничивает конкуренцию, предварительного отбора поставщиков нет, то есть фактически существует перекос в сторону интересов исполнителей аукционов, а не заказчиков. Мы ведь не можем остановить работу учреждения в ожидании, когда поставщик исполнит свои обязательства».
И все же главным конкурентным преимуществом на тендерах остается цена, а не надежность поставщика, говорит основатель ГК «Дельрус» Юлай Магадеев, поэтому клиникам приходится соглашаться на условия победителя аукциона. «Раньше был предварительный отбор участников, проверялись их состоятельность, наличие лицензий, средств, штата сотрудников. Сейчас в системе госзаказа этого нет, и от этого страдают в первую очередь заказчики. Частные медцентры работают по гораздо более эффективной схеме – проводят многократные переговоры, на которых поставщики и производители доказывают, кто лучше с точки зрения технологий и экономики в комплексе. Клиники должны лечить людей, а не просто осваивать средства». За адекватность наполнения лотов отвечают не больницы, а профильные чиновники, оправдывает коллег главный врач Тульского областного онкологического диспансера Дмитрий Истомин: «Например, хирурги хотят получить нормальный шовный материал, который производят две-три компании, мы прописываем все в техзадании, но затем оно попадает в руки сотрудников Центра организации закупок. В результате из нашего техзадания вымарываются целые блоки информации, которые, по мнению чиновников, ограничивают конкуренцию. На выходе те материалы, которые нам нужны, оказываются в одной линейке с материалами кустарного производства и соответствующего качества».
