В 2017 году Министерство здравоохранения рассчитывает модернизировать нормативно-правовую базу для реализации медицинских проектов в формате государственно-частного партнерства (ГЧП). Из планов ведомства следует, что оно ориентируется в основном на создание правовых условий для ГЧП на базе федеральных медучреждений, тогда как основные трудности реализации большинства ГЧП-проектов в регионах останутся нерешенными, в частности, отсутствие механизмов возмещения инвестиций и технические проблемы реализации частных инициатив. И вообще, одна из задач министерства на этот год – запуск «пилотных проектов» в отношении объектов инфраструктуры здравоохранения федеральной собственности.
Весь 2016 год Минздрав посвятил «расширению инструментария» и «созданию правовых условий» для привлечения инвестиций в развитие и модернизацию здравоохранения. Основные нормотворческие достижения ведомства описаны в докладе «Об итогах работы Министерства здравоохранения РФ в 2016 году и задачах на 2017 год», презентованном на коллегии Минздрава 12 апреля, а до этого – частично – на заседании Координационного совета по ГЧП 20 марта.
Совместно с Минэкономразвития, Минфином и ФАС был разработан и внесен в Правительство РФ проект поправок в ФЗ «О концессионных соглашениях», который позволяет федеральным государственным медцентрам выступать в роли концедента в ГЧП-проектах, то есть фактически определять условия сотрудничества. «При реализации концессионного соглашения участие учреждения здравоохранения на стороне концедента невозможно, – говорил ранее Vademecum руководитель Департамента инфраструктурного развития и ГЧП Минздрава России Андрей Казутин. – Получается, что госучреждение полностью выпадает из проекта, который реализуется инвестором на базе инфраструктуры, находившейся до концессии в оперативном управлении учреждения». В случае принятия законопроекта эта проблема будет разрешена.
Уровень собственного влияния Минздрав также намерен повысить: для этого ведомство предложило Минэкономразвития предоставить ему (Минздраву) возможность самостоятельно рассматривать «частные концессионные инициативы в отношении федеральных объектов здравоохранения» и принимать решения. Согласно разработанному министерством проекту поправок в Земельный кодекс РФ, инвестор сможет получить земельный участок, находящийся в распоряжении Минздрава, без торгов. Пока эти предложения и проекты не утверждены.
Обновить нормативную базу есть ради чего. Сейчас Минздрав рассматривает более 20 заявок на развитие проектов государственно-частного партнерства, предполагающих задействование различных юридических механизмов их реализации: концессионные соглашения, соглашения о ГЧП, инвестиционные договоры, а планируемый объем инвестиций в них превышает 10 млрд рублей.
В действительности федеральных ГЧП-проектов, находящихся на стадии реализации или близких к ней, немного – организация производства эндопротезов в Новосибирске, реконструкция Центра микрохирургии глаза в Екатеринбурге (объем инвестиций – 300 млн рублей), развитие учебной инфраструктуры Пермского ГМУ им. академика Е.А. Вагнера и СЗГМУ им. И.И. Мечникова, а также строительство Центра спортивной медицины ФМБА в Сочи (6,6 млрд рублей).
В регионах, напротив, реализация государственно-частного партнерства проходит куда активнее. На конец 2016 года активно реализовывались 76 проектов, 62 из них на стадии строительства и эксплуатации. Общий объем инвестиций в них составляет 61 млрд рублей, в том числе средства инвесторов – 57 млрд рублей. Регионами-лидерами по количеству ГЧП-проектов в сфере здравоохранения в Минздраве называют Самарскую, Новосибирскую, Московскую, Ульяновскую области, Москву и Санкт-Петербург.
Проектов было бы больше, отмечают эксперты, но этому мешают бюрократические барьеры, снятие которых в планах Минздрава, увлеченного привлечением инвестиций в федеральные объекты, почему-то не конкретизируется. В документе говорится только, что Минздрав запланировал «совершенствование методической основы реализации проектов ГЧП на федеральном и региональном уровнях», а также «снятие институциональных ограничений, позволяющих обеспечить развитие и модернизацию инфраструктуры здравоохранения на всех уровнях госуправления». Какие действия кроются за этими формулировками, на момент написания материала в Минздраве ответить не смогли.
Помимо технических сложностей во взаимодействии с государственным партнером, есть проблемы правового и финансового характера. Их обсуждали участники тематической секции на Форуме регионов, прошедшем 11 апреля в Москве. По словам замминистра экономического развития Самарской области Олега Майорова, один из перспективных ГЧП-проектов в регионе – организация службы лечебного питания для Самарской ОКБ им. В.Д. Середавина. Инвестором и оператором выступает местная компания «Калинка-95». Но есть проблема: инвестору раз в три года необходимо участвовать в конкурсе по ФЗ №44, то есть рисковать своими инвестициями. «Две процедуры по 44-ФЗ существенно ограничивают реализацию проектов ГЧП. Мы сейчас стучимся во все двери. Обратились в Минэкономразвития, нам обещали оказать содействие», – сказал Майоров.
Старший юрист компании Herbert Smith Freehills Роман Чураков добавил, что для решения этой проблемы инвесторы и региональные власти вынуждены толковать 44-ФЗ «более либерально»: они заключают контракты на поставку услуг не на три года, а на более длительный срок в соответствии с производственным циклом ГЧП-проекта.
Вторая проблема – отсутствие инвестиционной составляющей в тарифах ОМС и возможностей гарантировать госзаказ. Наиболее успешной практикой ГЧП участники круглого стола назвали диализные центры, когда концессионер зарабатывает на расходных материалах, которые как раз входят в структуру тарифа ОМС. В остальных случаях возмещение инвестиций выходит на первый план, особенно в тех случаях, когда трудно наладить коммерческий поток пациентов.
Эту проблему примером из практики проиллюстрировал управляющий партнер консалтинговой компании DMG Владимир Гераскин: «В Краснодаре много лет пытаются реализовать проект создания центра ядерной медицины. Объем инвестиций – $15 млн. Многие инвесторы им интересовались, но так и не решились за него взяться. Региональные власти ничего не могут предложить – денег нет, госзаказа не гарантируем, земельных участков нет. Есть только старый корпус на территории больницы, но и снести его нельзя, потому что он на балансе стоит».
Владимир Гераскин также отметил, что государство не создает условий для реализации капиталоемких инициатив, а в нынешних условиях возможно реализовывать только небольшие медицинские и сервисные проекты. «Возьмите инвестпрограмму «Мать и дитя» – один госпиталь стоит 3 млрд рублей, «Медси» – 4 млрд рублей один КДЦ. А у нас получается, что один из передовых в плане ГЧП регионов имеет проекты на общую сумму всего 6 млрд рублей. Такое ощущение, что все это со стороны государства только демонстрация желания реализовывать ГЧП», – заключил он.
