Яндекс.Метрика
28 Мая 2022
Vademecum с прямой доставкой: подписывайтесь на журнал
4 апреля 2022, 12:00
Vademecum открывает подписку на специализированный мониторинг СМИ
2 февраля 2022, 19:16
Кузнец своего шасси: кто и как наносит разметку на взлетную полосу Национальной службы санитарной авиации
20 мая 2022, 13:56
«Нет смысла внедрять международный стандарт в ЦРБ»
13 мая 2022, 15:15
28 мая, 7:26

«ГЧП дороже, чем 44­-ФЗ, но несет меньше рисков»

Дарья Шубина
26 апреля 2022, 19:37
2945
Дамир Сухов, партнер КПМГ в России и СНГ Фото: Максим Новиков/Vademecum
Партнер КПМГ в России и СНГ Дамир Сухов – о том, какими критериями руководствуются региональные власти, выбирая схему финансирования инфраструктурных проектов
За два года пандемии COVID-19 среди многочисленных анонсов особенно громко звучали планы адептов государственно-частного партнерства – всего было запланировано 14 проектов на общую сумму более 60 млрд рублей при участии ГК «Ростех», Газпромбанка, ВТБ, ГК «Авивир», Сбербанка и других инвесторов. Однако наиболее востребованным механизмом для пополнения инфраструктуры новыми объектами оказалась более простая и понятная региональным администраторам схема – отбор подрядчика через 44-ФЗ, а также передача функционала по стройке Минобороне. О том, что помешало ГЧП развернуться в пандемийный период, Vademecum рассказал партнер КПМГ в России и СНГ Дамир Сухов.

«ЭТО ДОСТАТОЧНО ТЯЖЕЛЫЙ «ПРОДУКТ»

– Как вообще формировалась ниша «ГЧП в здравоохранении»?

– Чтобы проследить этот процесс, необходимо посмотреть, что вообще происходило в здравоохранении с точки зрения инвестиций. Первые знаковые сделки и инвестиции в частный сектор случились 10 лет назад – в начале 2010-х годов, когда в отрасль пришли далекие от здравоохранения инвесторы и инвестфонды. Постепенно на этой волне интереса к медицине стали появляться и первые ГЧП‑проекты, как продолжение бизнеса. Причем разные форматы ГЧП оказались более понятными и менее рискованными в плане реализации, в отличие от инвестиционных соглашений, тоже имевших некоторую популярность. Были и концессии по 115-ФЗ, и региональные проекты, структурированные в соответствии с локальным законодательством о ГЧП, например, в Санкт-Петербурге, ХМАО, а также с 2016 года – проекты по 224-ФЗ. Этот федеральный закон фактически заменил все региональные нормативные акты по ГЧП. Сегодня в этой нише развиваются в основном концессии, таковых более половины от общего числа проектов, остальное – это ГЧП по 224-ФЗ и проекты по региональным законам. Всего в настоящее время в России порядка 40 ГЧП-проектов с общим объемом инвестиций более 90 млрд рублей (для проектов стоимостью выше 100 млн рублей).

– Проектов так немного потому, что они долго структурируются? Или нет решимости, понимания сути со стороны региональных властей?

– Во‑первых, ГЧП‑проекты в любой отрасли структурируются не быстро, как минимум год. Это достаточно тяжелый «продукт». Есть ряд барьеров, так как государственный партнер, а это вообще‑то сразу несколько разных органов власти и служб, должен понимать, на что подписывается. Но в медицине есть еще множество аспектов, которые усложняют процесс. В первую очередь это существующий бюджет системы ОМС, в который этот проект должен впоследствии вписаться. Новый проект предполагает новые расходы, а чтобы выделить деньги, надо их у кого‑то забрать, надо просчитать возможности дополнительного финансирования и так далее. Исходя из моего опыта общения на эту тему с представителями органов власти 15 регионов, могу сказать, что если уж проект инициирован, то местный Минздрав всегда хорошо представляет себе, куда этот проект приземлится. Везде прекрасно понимают, какая есть потребность и как новый проект, вне зависимости от профиля, предстоит обеспечивать – пересматривать тарифы или вообще вводить новые, например, для ПЭТ/КТ, увеличивать объемы госзадания. Онкология, ядерная медицина – хороший пример, поскольку в большинстве регионов такой инфраструктуры не было в принципе, значит, нужно делать ее с нуля в областном центре. А если это что‑то базовое, вроде амбулаторно‑поликлинической помощи, как, например, в Новосибирске, то необходимо размещать объекты в новых районах для нового населения или перемещать действующие мощности на новые площади.

– Почему ГЧП не становится полноценной альтернативой контрактов по 44‑ФЗ, которые, возможно, в моменте дешевле, но несут больше рисков неисполнения обязательств и затягивания сроков сдачи объекта?

– Тому есть несколько причин, а главная из них состоит в том, что торги по 44‑ФЗ – понятный, обкатанный механизм. Там не надо ничего структурировать. Если есть госпрограмма, есть деньги, которые уже готовы к освоению, и не надо искать инвестора, то так проще и быстрее, несмотря на риски срыва сроков и так далее. Однако регионы разные, и те, что продумывают долгосрочную стратегию развития, больше ориентированы на ГЧП.

– Возможно, на расклад влияет и то, что ГЧП‑проекты структурируются с учетом фактора времени – это фактически рассрочка для государственного партнера. А 44‑ФЗ – расходы «в моменте» и это просто выгоднее?

– Это как посмотреть. 44‑ФЗ предполагает высокие расходы в горизонте двух‑трех лет, пока идет стройка. В ГЧП в этот период времени вы не вкладываете ничего, ну максимум капитальный грант, например, 25% от общих затрат. И далее на протяжении 15 лет вы либо расплачиваетесь с инвестором, либо гарантируете ему минимальный доход. Но здесь и сейчас вам не надо тратить на объект, скажем, 4 млрд рублей, эти деньги можно направить на другие нужды региона. Да, если смотреть в общих чертах, то ГЧП дороже, чем 44‑ФЗ, но несет меньше рисков и соответствующих им допрасходов, то есть это абсолютно управляемая история.

– А просчет рисков обязателен при ГЧП?

– В случае с концессией – нет, а вот в периметре 224‑ФЗ существует специальная процедура оценки сравнительного преимущества. Там как раз сопоставляются два варианта реализации проекта – в формате ГЧП и по 44‑ФЗ, необходимо обосновать, что вариант ГЧП выгоден. Учитываются все риски – срыва сроков, удорожания стройматериалов и так далее. По 44‑ФЗ все они лежат на госзаказчике.

«МЫ ГОВОРИМ О НОРМАЛЬНОЙ КЛЮЧЕВОЙ СТАВКЕ, А НЕ О 20%»

– Какие регионы сегодня накопили наибольший опыт в ГЧП?

– Новосибирская, Самарская области, Москва, Санкт‑Петербург, ХМАО, например. Активно сейчас будет развиваться так называемая Дальневосточная концессия, а там много активных региональных команд – в Бурятии, Хабаровском крае, Магаданской и Сахалинской областях. Пока нет законодательной базы, но в федеральном бюджете есть определенные средства, которые должны пойти на поддержку различных инфраструктурных проектов на Дальнем Востоке.

На распространение механизма влияют и электоральные циклы. Это проблема, с которой мы сталкивались на нескольких проектах – договаривались с одной командой, с одним составом регионального правительства, а потом приходили новые люди и все обнулялось.

ГЧП регулируется федеральными законами, и сейчас звучат предложения о том, чтобы такие проекты согласовывать на уровне федерации, чтобы снизить зависимость от региональных властей. Но я думаю, что если федеральное Министерство здравоохранения будет заниматься каждым конкретным проектом, то это в полтора раза замедлит и без того небыстрый процесс. На мой взгляд, проще на федеральном уровне задать дополнительные условия реализации ГЧП‑проектов.

– Или новые KPI? Особенно в нынешних условиях, когда частные инвестиции будут еще более актуальны.

– Какие‑то KPI или меры стимулирования регионов предложить для реализации этих проектов вполне реально.

– На решительность региональных властей часто влияет и то, какой именно инвестор к ним приходит. Одно дело – частная клиника, пусть даже крупная, другое – госкорпорация.

– Хотелось бы, конечно, чтобы классических медоператоров, таких как, например, «МедИнвест­Групп», было больше. Есть еще поставщики медоборудования. Роль банков очень важна в ГЧП в принципе, не только в здравоохранении, и ГЧП для банков – дополнительный инструмент. Поэтому довольно много банков входит в такие проекты – ВЭБ, Сбер, Газпромбанк, ВТБ, Промсвязьбанк, Совкомбанк, «Открытие». Мы сейчас, конечно, говорим о нормальной ключевой ставке, а не о 20%.

ГЧП‑проекты в большинстве своем организовываются с привлечением кредитных средств на принципах проектного финансирования. Проектное финансирование предполагает создание отдельной компании, которая станет концессионером или частным партнером в терминах соответствующего закона, и на ее баланс привлекается долг. Этот долг гарантирован потоками и соглашениями, заключаемыми в рамках проекта. Кредит в этом случае привлекается под ставку, равную сумме: ключевая ставка + 3‑4%. При 8‑9% кредитоваться можно, это вполне разумно, а при 22‑23% – это запредельный уровень. Надеюсь, это временная мера.

– На предыдущие договоры изменение ставки может повлиять?

– Вопрос формулировок. Во многих договорах процентная ставка не фиксированная. Она прописывается формулой, например, ключевая ставка ЦБ РФ плюс 3‑4%. Но и зафиксировать ее на определенный период вполне возможно.

Кстати, банки могут входить в ГЧП‑проекты не только как финансовый партнер, но и в качестве акционера, доходность которого всегда выше. И в таком случае он может 70–80% финансирования выдать в качестве кредита, а 10% – в виде equity.

– И все‑таки реальной гарантией устойчивости инвестора для региона, видимо, может быть такой партнер, как госкорпорация, так что зачастую ГЧП – это ГГЧП или вовсе ГГП.

– Отношение к медицинскому холдингу и госкорпорации, конечно, будет разным. При этом у госкорпорации, возможно, нет конкретных компетенций, а вот доверия к ней будет больше. Мы видим, что «Медси» сейчас ведет переговоры в разных регионах по поводу ГЧП, но пока о результатах мы не слышали. Если в течение этого полугода‑года получится сделать первый проект, я считаю, что это будет большая победа.

«ПЕРВОЕ – ЭТО ПОЛУЧИТЬ ГАРАНТИЮ СБЫТА»

– Казалось, что механизм ГЧП получит дополнительный импульс в пандемию, когда срочно потребовалась новая инфекционная инфраструктура. Но фактически таких проектов оказалось немного, все строилось по 44‑ФЗ или усилиями Минобороны. Почему так получилось?

– Я думаю, что это комбинация факторов. Вопрос с инфекционными больницами в пандемию встал достаточно остро, решать его надо было за несколько месяцев. Он так и решался – за счет возведения модульных госпиталей, потому и ГЧП здесь, действительно, стал достаточно условным вариантом. У нас были разные запросы со стороны региональных властей по поводу возможности создания таких объектов по ГЧП, но в конкретные проекты это так и не вылилось. Тем не менее пандемия показала, что на уровне регионов не следует отказываться от инфекционных служб. Но нужно искать баланс. ГЧП‑проекты такого профиля есть, но это скорее точечная история.

– Что насчет целевой эксплуатации? Почему целевых ГЧП‑проектов так мало?

– Концессия сама по себе подразумевает целевую эксплуатацию. Невозможно в рамках концессии строить объекты и осуществлять только техническое обслуживание, должны оказываться целевые услуги – либо самим концессионером, либо привлеченным оператором. У нас это, как правило, ГБУЗ. Такой формат несет повышенные риски для концессионера, потому что именно концессионер отвечает за оказание медпомощи.

Из позитивных примеров концессии, когда сам концессионер управляет объектами, – онкорадиологические центры «МедИнвестГрупп» в Балашихе и Подольске. Во‑первых, на то, чтобы эта концессия состоялась, была большая добрая воля со стороны Московской области – это значимый фактор при структурировании любого проекта и его реализации. Когда проект курируется на уровне ключевых лиц регионального правительства, это дает возможность быстро продвинуться по графику. Во‑вторых, реализация началась в 2015 году, когда в экономике уже не было такой турбулентности, как в 2014‑м.

– И в‑третьих, инвестор получил реальную гарантию в виде госзадания.

– Да. Соглашение прописано прямо по годам – до 2027‑го, с объемами на ПЭТ/КТ, лучевую терапию.

– А как на такой продолжительный период рассчитать тарифы?

– В данном случае взяли базовые тарифы на 2015 год и договорились об их индексации на уровне 6% ежегодно. Вообще, вопрос о том, как можно гарантировать тарифы, логичный, ведь они могут значительно расти или, наоборот, снижаться. Но конкретно в этом соглашении никто не говорит о том, что они будут актуальными в целом для системы ОМС региона, они должны быть актуальны для конкретного проекта. И если в соглашении речь идет о 60 тысячах рублей, а ТФОМС выделил только 50 тысяч, то бюджет обязан возместить эту разницу, обеспечив так называемый минимальный гарантированный доход.

То же самое с объемами. Прописано, условно, 20 тысяч случаев в год, а состоялось только 15 тысяч, значит, за 5 тысяч придется доплатить. Что мы видим: региональным бюджетам приходится очень непросто, многим тяжело не иметь возможности заранее определить плановый уровень МГД. Конечно, проще работать с фактическими цифрами, заранее спрогнозированными. Пусть эта цифра будет даже немаленькой, скажем, 600 млн рублей, но это лучше, чем плавающая величина. Один год – 300 млн рублей, другой – 600 млн. Это совершенно не вписывается в бюджетный цикл.

Еще одна проблема – невозможность «вытащить» из тарифа CAPEX. Точнее, ее решение требует креативности – например, вывода медоборудования за периметр концессии, чтобы зарабатывать на его сдаче в аренду. Такие вынужденные схемы утяжеляют конструкцию концессии. Конечно, инвестору выгоднее получить капитальный грант или платеж, пусть даже растянутый во времени, но все‑таки дающий возможность возместить CAPEX. На OPEX тарифа ОМС как‑нибудь хватит. Но это могут позволить себе регионы с хорошим финансовым состоянием, тот же Новосибирск.

– Как вам идея, которую высказал на конгрессе MedDay V главный эксперт Министерства здравоохранения Новосибирской области Константин Помогайбо, – разорвать горизонт ежегодного планирования и при распределении объемов медпомощи делать ссылку на заключенные концессионные соглашения и соглашения о ГЧП?

– Конечно, это необходимо. Еще раз, ГЧП – это строительство объекта, который будет использоваться для оказания медпомощи по ОМС жителям той или иной территории. Поэтому первое, что нужно, – это получить гарантию сбыта. Надо сказать, что мы у тебя будем покупать вот столько‑то видов медицинских услуг вот по таким‑то тарифам. Если было бы четко прописано, что на 10–15 лет мы будем столько‑то закупать по такому‑то тарифу, и это спокойно можно было бы реализовать в рамках законодательства, а не ограничиваться тремя годами, то мы увидели бы совершенно другой ландшафт ГЧП‑проектов. Вопрос, насколько государство к этому готово. Вот как раз такие решения, наверное, должен катализировать федеральный Минздрав.

– Трудно такое представить хотя бы потому, что Департамент инфраструктурного развития и государственно‑частного партнерства в Минздраве расформировали.

– Посмотрим, как тема ГЧП будет раскрыта Департаментом проектной деятельности, к которому она перешла. С учетом того, что Минздрав последние два года существовал в авральном режиме, ожидать кардинальных решений в отношении ГЧП было бы странно. Я думаю, все равно всем понятно, что без привлечения частных инвесторов многие локальные вопросы развития инфраструктуры решить будет тяжело, особенно сегодня.

гчп, кпмг, строительство, инфраструктура, дамир сухов, интервью
Источник: Vademecum №1, 2022
Поделиться в соц.сетях
Новый порядок рублевых выплат зарубежным правообладателям не коснется лекарств и медизделий
27 мая 2022, 20:33
Оспа обезьян. Мониторинг
27 мая 2022, 20:13
В российском подразделении Pfizer сменится гендиректор
27 мая 2022, 19:49
В Костроме за 1,2 млрд рублей возведут лечебно-диагностический корпус детской больницы
27 мая 2022, 19:11