Финансирование создания Единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ) в 2015 году в регионах оскудело по всем статьям. Федеральный центр поучаствовал в долгострое суммой в 1 млрд рублей, а бюджеты субъектов РФ сообща наскребли 3,6 млрд – на 37% меньше, чем годом ранее. Как показал мониторинг Vademecum, инвестиционный пыл интеграторов на местах сдерживают разные обстоятельства и мотивы. Одни, запустив ключевые системы и сервисы, успокоились и посчитали новые расходы излишними. У других целевые бюджеты иссякли на полпути. Третьи, по причине крайней бедности, про информатизацию медицины решили просто не думать. Реальный срок окончания строительства трудно прогнозировать еще и потому, что установленная на этапе «нулевого цикла» техника уже устарела или начала выходить из строя, и денег на ее замену или апгрейд тоже не найти. Однако девелоперы ЕГИСЗ в Минздраве, невзирая ни на что, намерены в ближайшие два года замкнуть в единую информсистему всех, кому коннект показан.
МИС РЕГИОН
Весь прошлый год курирующий внедрение ЕГИСЗ IT-департамент Минздрава посвятил разработке методологической базы информатизации и общению с регионами. В апреле 2015 года ведомство утвердило «дорожную карту» по развитию ЕГИСЗ на 2015–2018 годы, а к лету 2015-го подписало со всеми субъектами Федерации соглашения, учитывающие «индивидуальные показатели» каждого региона. Расстановка приоритетов, убеждены в Минздраве, должна помочь региональным коллегам к 2018 году осилить то, на что не хватило прошлых пяти лет и почти 40 млрд рублей бюджетных инвестиций: интеграцию всех модулей в ЕГИСЗ и подключение к ним всех государственных медорганизаций.Директор IT-департамента Минздрава Елена Бойко утверждает, что «дорожные карты» составлены таким образом, что к 2018 году все регионы смогут показать «высокий уровень развития ЕГИСЗ», так как во многих территориях различные компоненты проекта уже реализованы. По данным Минздрава, на конец 2015 года в 81 регионе были внедрены медицинские информсистемы (МИС), в 83 регионах – электронная запись на прием, в 66 – система диспетчеризации скорой помощи (ключевые показатели готовности региональной IT-инфраструктуры – в таблице «Приближение к цифре»).
Нажмите, чтобы увеличить.
Помимо «дорожной карты» в списке основных IT-достижений Минздрава 2015 года – разработка рекомендаций по структурированию региональных медицинских информационных систем (РМИС). То есть написание методики, по которой следовало начинать внедрение ЕГИСЗ. Параметры РМИС были утверждены в конце июня 2016 года. В ведомстве рассчитывают, что к декабрю все региональные интеграторы смогут привести свои системы к единообразию. «Сами по себе рекомендации к РМИС представляют собой общие принципы и подходы к организации компонентов единой системы, регионам предстоит пересмотреть то, что они уже сделали, но кардинально менять ничего не придется, – рассуждает заместитель руководителя Федерального бюро медико-социальной экспертизы Олег Симаков. – К концу 2016 года они едва ли успеют, но все же хорошо, что у нас, наконец, появились единые требования к информационным системам. Другое дело, что не везде реализованы базовые сервисы, а те, что есть, зачастую были сделаны с использованием устаревших сегодня средств реализации и лицензионных платформ».
Чтобы стимулировать IT-ответственность регионов, Минздрав решил добавить к методическим рекомендациям законопроект, обязывающий субъекты РФ подключиться к ЕГИСЗ. Этот документ вносит различные поправки в ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» и другие нормативные акты, более подробно описывая сущность и структуру управления ЕГИСЗ. Сейчас операторами системы значатся Минздрав, ФФОМС и его территориальные фонды, законопроектом же предлагается наделить операторским статусом и связанными с ним обязательствами региональные органы исполнительной власти, а также МИАЦ, государственные и частные клиники, которые рано или поздно включатся в систему.
Законотворческую затею Минздрава раскритиковали в Минэкономразвития, не постеснявшись задать коллегам каверзный вопрос о деньгах: в обосновании законопроекта нет информации об источниках, механизмах и объемах финансирования создания и поддержки такой системы, нет данных о количестве ее участников и их расходов. «Представляется, что формирование нового регулирования должно сопровождаться всесторонним анализом его влияния на деятельность хозяйствующих субъектов», – резюмировали в отрицательном отзыве на документ эксперты Минэкономразвития. В Минздраве к неудаче отнеслись стоически и решили провести принципиально важные для ЕГИСЗ новеллы через проект другого закона, регулирующего оборот электронных медицинских документов. «Очевидно, что в условиях финансовых ограничений решающим фактором реализации всего объема предусмотренных мероприятий станут скоординированные действия всех участников, задействованных в создании ЕГИСЗ», – говорит Елена Бойко.
МЕТОД РЕЙДА
Аналитический центр Vademecum второй год изучает происходящее на стройплощадке ЕГИСЗ. Опираясь на собственные наблюдения и мнения экспертов, мы всякий раз пытаемся ответить на один вопрос: будет ли соблюден очередной минздравовский дедлайн? Во многом это зависит от уже проделанной региональными интеграторами работы и, самое главное, от уровня финансирования предстоящей.С 2014 года федеральные средства направляются только на создание единых для всех территорий платформ и сервисов – электронной регистратуры, электронной медицинской карты, регистров заболеваемости, систем учета и обработки данных. Основные расходы на информатизацию медицинской отрасли должны покрывать региональные бюджеты. Сведения о запланированных на реализацию ЕГИСЗ затратах регионов имеются в программах развития здравоохранения до 2020 года. Однако эти данные не всегда отражают реальность, потому и ориентироваться на них нет смысла. Так, например, в тематической программе Республики Татарстан говорится, что в 2014 году на ЕГИСЗ по плану выделяется 193,2 млн рублей, а в 2015 году – 214,6 млн рублей. Тогда как в официальном ответе на запрос Vademecum из республиканского Минздрава содержатся совершенно другие цифры: в 2014 году было потрачено 5,5 млн рублей, в 2015 году – 3 млн рублей.
По нашей методологии оценки затрат на информатизацию отрасли итоговые цифры – простая сумма тематических расходов региональных и федерального бюджетов. Свой скромный финансовый вклад в информатизацию вносят сами медучреждения, которые должны за счет средств ОМС покупать компьютеры, поддерживать информсистему в рабочем состоянии и так далее, но доля этих расходов в общей структуре затрат на ЕГИСЗ настолько незначительна, а «добыча» данных по разным причинам так затруднена, что мы готовы ими пренебречь.
Данные о федеральном сегменте системы мы запрашивали в Минздраве и у операторов, осваивающих средства, выделенные на внедрение ЕГИСЗ в общероссийском масштабе, – «Ростеха», «Ростелекома» и НИИ «Восход». В регионах нашими респондентами выступали представители медицинских информационно-аналитических центров (МИАЦ) и региональных органов исполнительной власти, ответственных за информатизацию медицины. В тех исключительных случаях, когда ни одна из профильных структур не могла дать ответ, мы ориентировались на данные с портала госзакупок и контракты МИАЦ с подрядчиками.
Сбор информации на местах проходил в традиционном для такого типа исследований режиме «высокой административной бдительности». Несмотря на то что расходы региональных бюджетов не являются гостайной, сотрудники департаментов и министерств находили самые разные поводы для отказа предоставлять нам данные. Директор курганского МИАЦ Елена Покровская, например, сослалась на некую «директиву из центра»: по ее словам, недавно в Москве проводилось совещание, где, в частности, было сказано, что предоставляемые ведомствами сведения часто используются Vademecum «не совсем корректно», и якобы сама Елена Бойко дала указание никаких данных нам не давать. Впрочем, в итоге информация о расходах на информатизацию медицины за 2015 год из Курганской области в редакцию поступила.
Возможно, потому, что в нынешнем году Минздрав на самом деле аналитические усилия Vademecum в общем и целом поддерживал. Кстати, в МИАЦ Иркутской области про тематическое совещание в Минздраве рассказали иначе. Один из участников мероприятия, собравшего кураторов информатизации из 75 регионов страны, поинтересовался у коллег: всем ли приходят запросы от Vademecum и как они на них отвечают. Присутствующие подтвердили, что запросы получают, а отвечают на них «как есть».
Подбивая баланс по 2015 году, мы перепроверили у местных интеграторов и скорректировали данные о тематических расходах регионов за 2014 год. Обнаруженные разночтения объясняются человеческим фактором – частой ротацией ответственных за информатизацию специалистов и пересмотром используемых ими методик обсчета затрат. Свою роль сыграло ужесточение контроля над калькуляцией ЕГИСЗ со стороны Минздрава. С учетом корректив суммарная оценка профильных региональных расходов за 2014 год изменилась незначительно – с 5,8 млрд до 5,7 млрд рублей.
ТЕХНОКРАТНОЕ ДЕЛИМОМУ
Из федерального бюджета на нужды информатизации в 2015 году было потрачено 1,09 млрд рублей. Разработчики и интеграторы федеральных компонентов системы поделили зоны ответственности и подряды следующим образом. «Дочка» «Ростеха» – ООО «Национальный центр информатизации» (НЦИ) – получила 329,9 млн рублей и на эти деньги смогла модернизировать 10 подсистем, а заодно разработать ряд новых компонентов и поддерживать уже существующие. Например, НЦИ создал на базе интегрированной электронной медкарты (ИЭМК) единую платформу для учета сведений по отдельным нозологиям и категориям граждан, а также для сбора и обработки информации о врачах, участвующих в оказании медпомощи, и данных об оснащении медорганизаций. Специалисты того же НЦИ сделали возможной запись на прием к врачу через портал госуслуг. Эта опция доступна во всех регионах, подключенных к Федеральной электронной регистратуре. Еще по 185 млн рублей получили НИИ «Восход» и «Ростелеком» – на обеспечение вычислительных мощностей Федерального центра обработки данных и обслуживание его резервной копии соответственно.Часть федеральных средств поступила в Крым и Севастополь, в соответствии с ФЦП развития округа до 2020 года. В Севастополе информатизация отрасли началась в ноябре 2014 года. С тех пор удалось наладить каналы связи, ввести в эксплуатацию МИС и электронную регистратуру. На эти цели в прошлом году было потрачено около 65 млн рублей. В Республике Крым были заключены контракты на сумму 330,5 млн рублей. «Из-за того что здесь все началось позже, чем в Севастополе, информатизация находится на начальной стадии», – пояснил Vademecum источник, близкий к республиканскому Минздраву.
Совокупно из своих бюджетов регионы в 2015 году, по оценке Vademecum, потратили на информатизацию 3,6 млрд рублей – на 37% меньше, чем годом ранее. Локальные достижения в реализации ЕГИСЗ на местах в целом повторяют логику прошлых лет и динамику предыдущих этапов строительства: субъекты, уже выполнившие основной объем работ, в основном занимались наращиванием компетенций и отладкой МИС, а регионы, которые не могли выкроить деньги на эти задачи в 2014 году, в большинстве своем не сделали этого и в 2015-м (подробнее – на карте «Регион go»).
Нажмите, чтобы увеличить.
Впрочем, игроки IT-индустрии, знакомые с историей и актуальным состоянием долгостроя, отмечают и позитивные перемены. «Благодаря своим «дорожным картам» регионы, которые не хотели заниматься или не занимались информатизацией, стали вдруг более серьезно задумываться над этим вопросом, прикладывать какие-то усилия, а те регионы, которые уже добились определенных уровней информатизации, принялись, наконец, корректировать свои системы под федеральные критерии. Если раньше региональные сегменты ЕГИСЗ собирались, что называется, от вольного, а интеграторы действовали по принципу «лебедь, рак и щука» – каждый пытался сделать что-то свое, то сейчас подходы изменились, субъекты стремятся к единообразию. Правда, местные бюджеты в целом сокращают затраты на информатизацию», – говорит директор по развитию компании «К-МИС» Александр Гусев. По его данным, общая сумма заключенных в 2015 году госконтрактов на поставку ПО и услуг по информатизации здравоохранения в регионы сократилась по сравнению с 2014 годом на 44%.
Самым IT-продвинутым регионом страны по итогам прошлого года ожидаемо стала Москва. Столичное лидерство подтверждено оценкой PriceWaterhouseCoopers, изучившей опыт внедрения информационных управленческих технологий в 28 мегаполисах мира. Аналитики PWC считают, что по части информатизации здравоохранения Москва обошла Лондон, Нью-Йорк и Сидней.
В департаменте информационных технологий правительства Москвы, отвечая на запрос Vademecum, упомянули несколько важных деталей: например, на подключение модулей системы в 2015 году планировалось потратить 2,3 млрд рублей, но удалось уложиться в меньшую сумму – 1,7–2 млрд рублей. Сейчас ЕМИАС внедрена в 660 поликлиниках и консолидирует в «облаке» почти все ключевые сервисы: электронную запись к врачу, управление потоками пациентов, учет медпомощи, льготного лекарственного обеспечения, базу электронных медкарт, управление регистрами пациентов. В системе ЕМИАС, по данным на 18 июля 2016 года, зарегистрировано около 9 млн человек.
В нынешнем году в столице планируют тиражировать успешный пробный опыт «оцифровки» результатов лабораторных исследований, создать сервис для скорой помощи, позволяющий бригадам оперативно получать из ЕМИАС сведения о пациентах (группу крови, наличие аллергии, хронических заболеваний и так далее) и подключить к системе стационары. В департаменте сетуют, что работу усложняет декларированная в ФЗ-323 «Об охране здоровья граждан» необходимость дублировать медицинскую информацию на бумажных носителях.
Следом за Москвой, но со значительным отрывом по бюджетным усилиям в передовиках значатся Новосибирская область, где на модернизацию МИС и развитие сервисов направили 216,6 млн рублей, ХМАО – с 174, 64 млн и ЯНАО – с 137,85 млн рублей.
МАТЕРИНСКИЕ ПЛАТЫ
Развивающие медицинскую информатизацию регионы расставляют акценты в соответствии с собственными темпами тематического продвижения. Например, в Ярославской области, потратившей в 2015 году на внедрение ЕГИСЗ 25 млн рублей, особенно гордятся разработкой ИЭМК. По словам начальника информационно-аналитического отдела Областного центра медицинской профилактики Светланы Беляковой, ИЭМК заведена на каждого пациента области, в электронной карте собираются выписки из поликлиники и стационара, результаты лабораторных исследований. Также с помощью ИЭМК в архив на базе областной клинической больницы стекаются данные эндоскопических и маммологических исследований, к 2017 году планируется связать с архивом и сосудистые центры региона.В ряде регионов в 2015 году запустили модули централизованного учета смертности. «Из этой базы можно получить истинную статистику по состоянию здоровья населения и смертности в регионе и прогнозировать дальнейшие шаги организации здравоохранения. Такой сервис важен и для медицинских учреждений, и для государства», – говорит директор МИАЦ Амурской области Юрий Смирнов. Аналогичные модули появились в Новосибирской, Костромской областях, Приморском крае и других регионах.
Фрагментарные успехи особенно заметны на общем, весьма безрадостном фоне недофинансирования профильных мероприятий. В 22 регионах в 2015 году на информатизацию отрасли потратили менее 10 млн рублей. «Деньги, которые были выделены из областного бюджета, пошли на каналы связи и закупку оборудования. На сервисы – электронную карту и регистратуру – их уже не хватило. Поэтому они у нас так и не были внедрены. То есть у нас в принципе все готово для их внедрения в эксплуатацию, но самого внедрения не происходит», – говорит представитель МИАЦ Еврейской автономной области, где за два года на ЕГИСЗ выделили всего 3 млн рублей.
Нулевые затраты на информатизацию были зафиксированы в 21 регионе. В ряде территорий никак не вкладывались в ЕГИСЗ – ни в 2014-м, ни в 2015 годах. В Ростовской области ответственность за информатизацию готовы делегировать медучреждениям, которым предложено использовать для этих целей средства ОМС. В сложном финансовом положении оказались провайдеры Калужской области: в 2014-м здесь целевым назначением было израсходовано 33 млн рублей, а в 2015-м – ни копейки, информатизация остановилась. «На 2015-2016 годы в бюджет региона такие расходы не заложены, а у нас нет ресурсов, чтобы мы могли полностью программировать систему, – сетует руководитель областного МИАЦ Гузаль Енилеева. – Все обязанности по финансированию информатизации переложены на плечи медучреждений, но в тарифе ОМС такие расходы не предусмотрены. Вернее, они включаются в «прочие затраты», но на них денег просто не хватает. Сейчас я пытаюсь выбить 210 млн рублей на 2017 год».
На Алтае республиканский бюджет тоже денег на информатизацию отрасли не выделил, но, как утверждают в местном МИАЦ, на развитии ЕГИСЗ этот никак не сказалось. «Базовый этап информатизации, в соответствии с «дорожной картой», у нас уже давно пройден, все сервисы внедрены и сейчас находятся на стадии развития. Более того, мы одними из первых в стране внедрили роботизированный колл-центр, который работает по выходным, – рассказывает заместитель руководителя МИАЦ Республики Алтай Евгений Мамаев. – За сутки до приема он обзванивает пациентов и сам очищает ячейки, если пациент отменяет запись. Это существенно снизило затраты на персонал. Сейчас мы находимся на этапе развития сервисов. На этот год у нас запланировано внедрение электронного регистра прикрепленных пациентов».
В Челябинской области, власти которой не поскупились, выделив в 2015 году на информатизацию здравоохранения 87 млн рублей, основные сервисы ЕГИСЗ были введены в эксплуатацию еще в 2012-2013 годах, поэтому сегодня их работа вполне отлажена. Но из того же успешного прошлого всплыла другая проблема, связанная с компьютеризацией клиник. «Техника, которая была закуплена в рамках программы модернизации, уже устарела, – говорит начальник отдела информационных технологий областного Минздрава Геннадий Легостаев. – Средств на ее обновление в областном бюджете нет. Некоторые клиники пытаются что-то закупать за счет собственных средств, но их тоже не хватает. Это, конечно, тормозит дальнейшее развитие ЕГИСЗ».
Из соображений экономии некоторые регионы все-таки пытаются поддерживать информсистемы в рабочем состоянии, отказавшись от услуг подрядчиков и обходясь силами штатных программистов МИАЦ. В Тыве, например, со сторонними специалистами в прошлом году вынужденно расстались. Почти без помощи внешних разработчиков обходятся в МИАЦ Вологодской области. «Базовые сервисы на текущий момент готовы на 50%. Средств толком не хватает ни на что. Поэтому все заявления о том, что в Вологодской области были запущены новые сервисы, – «потемкинские деревни», – признается начальник отдела Центра обработки данных областного МИАЦ Михаил Салтаев. – Сервисы поддерживаем на том минимальном уровне, что можем».
