Минздрав РФ назвал линию государственно‑частного партнерства одним из магистральных направлений модернизации отрасли. В этом году в структуре ведомства появилось особое подразделение – Департамент инфраструктурного развития и ГЧП, который займется разработкой прикладной нормативной базы и будет курировать партнерство с негосударственными операторами рынка медуслуг. Подразделение ждет бесконечно сложная работа: хотя инвестиции в медицинские ГЧП‑проекты уже превысили 25 млрд рублей, в отрасли до сих пор нет единых критериев, оценивающих и формализующих механизм взаимодействия государства с частниками. Задача усложняется еще и тем, что в России до сих пор не принят федеральный закон о ГЧП.
Новая структура министерства начала работать в январе, а возглавил ее бывший заместитель директора Департамента имущественных отношений и территориального планирования Министерства транспорта РФ Андрей Казутин. Остановиться на его кандидатуре решили не случайно. Источники в Минздраве рассказывают, что с Казутиным хорошо знаком замминистра здравоохранения Сергей Краевой, курирующий в ведомстве направление ГЧП. В 2005 году они оба работали в Министерстве транспорта, а затем Казутин был членом ревизионной комиссии ОАО ≪РЖД≫ от Минтранса, в то время когда Краевой возглавлял в этой компании департамент здравоохранения. ≪Думаю, Сергей Краевой и порекомендовал Веронике Скворцовой назначить Казутина главой нового подразделения≫, – рассуждает один из собеседников VM.
Андрей Казутин имеет богатый опыт ведения крупных ГЧП-проектов в сфере транспорта. Он, например, входил в рабочую группу по реконструкции и развитию аэропорта Пулково, был членом ревизионных комиссий Шереметьево (в тот самый период, когда министерство начало готовить аэропорт к передаче в концессию) и компании ≪Новошип≫, реконструировавшей морской порт в Сочи.
В Минздраве Казутин будет отвечать за разработку нормативных актов по регулированию механизма ГЧП в медицине, осуществлять контроль над взаимодействием государства и частных компаний в совместных проектах. Экстраполировать наработанные в Минтрансе методики на новую для него сферу Казутин будет в связке с Координационным советом по развитию ГЧП при Минздраве, который ведомство утвердило в январе соответствующим положением. Пока глава новообразованного департамента не готов к публичным заявлениям о перспективных планах и текущей деятельности подразделения. Представители министерства говорят, что в настоящий момент Андрей Казутин и сотрудники его департамента занимаются изучением существующего опыта государственно-частного партнерства в медицине.
Эксперты не видят ничего странного в том, что разрабатывать направление ГЧП в здравоохранении будет команда людей из транспортной сферы: активное развитие взаимодействия государства и частного капитала начиналось именно в сегменте авиа- и железнодорожных перевозок. ≪В большинстве стран инструменты ГЧП сначала получают распространение в промышленности и транспорте и уже потом начинают применяться в социально ориентированных отраслях≫, – подтверждает управляющий партнер Tenzor Consulting Group Роман Джапаридзе.
У Минздрава – сколь масштабные, столь и амбициозные планы по развитию государственно-частного партнерства в здравоохранении. Об этом еще раз недвусмысленно высказалась на недавнем Гайдаровском форуме Вероника Скворцова, назвавшая ГЧП ≪важнейшим механизмом повышения качества и развития медицинской помощи в стране≫. При этом министр пообещала, что уже в текущем году количество субьектов РФ, где активно реализуются ГЧП-проекты, увеличится с 40 до 58. Старший юрист Ernst&Young Дмитрий Царев полагает, что растущий интерес к механизму ГЧП в сфере оказания медицинских услуг иллюстрирует собой переходный этап к современной системе здравоохранения в России. ≪Используя этот механизм, государство может сократить свои расходы на содержание, реконструкцию и эксплуатацию медучреждений и наладить эффективное управление ими, – считает эксперт. – А для частных компаний, работающих в сфере здравоохранения, партнерство с государством может гарантировать постоянный поток пациентов, получение на выгодных условиях земельных участков и зданий, налоговые преференции и ряд других преимуществ≫. Однако, как прогнозируют эксперты, Минздрав в процессе разработки инструментов ГЧП для отрасли столкнется с множеством нормативных и понятийных противоречий, в том числе из-за отсутствия полноценной законодательной базы.
Фактически единственный документ, регулирующий сейчас сферу ГЧП в России, – это федеральный закон №115 ≪О концессионных соглашениях≫ в последней редакции от 28 декабря 2013 года. Все прочие возможные форматы взаимодействия государства и частных компаний должны быть утверждены федеральным законом о ГЧП, проект которого сейчас находится на рассмотрении в Госдуме. Министерство экономического развития рассчитывало на принятие этого документа еще в декабре, однако в конце года у Государственно-правового управления президента (ГПУ) возникли принципиальные замечания к законопроекту, и он был отправлен на доработку. Например, представители ГПУ указывали на то, что в законе нечетко распределены полномочия между разными уровнями власти.
Локальные законы о ГЧП действуют сейчас почти в 70 субъектах РФ, но представители региональных властей все равно ждут принятия федерального закона, на который планируют ориентироваться в первую очередь. Кроме того, даже в тех субъектах РФ, где законодательство по ГЧП действует уже несколько лет, такие проекты в области медицины можно пересчитать по пальцам. Например, заместитель министра здравоохранения Самарской области Альберт Навасардян говорит, что регион пока планирует осуществить около 30 медицинских ГЧП-проектов, в то время как закон ≪Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах≫ был принят в 2010 году.
В Северной столице городской закон ≪Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах≫ был принят еще в 2006 году, но заявленные властями медицинские проекты ГЧП, в частности, сооружение нового лечебного корпуса на территории больницы №40 или реконструкция роддома №17, пока еще не были реализованы.
Законодательная пустота, отсутствие единых критериев оценки и внятных методологий осуществления ГЧП препятствуют масштабному привлечению инвесторов и операторов рынка медуслуг к такого рода взаимодействию с госструктурами. ≪Среди рисков государственно-частного партнерства в здравоохранении участники рынка называют возможность изменения тарифа ОМС и в переговорах с представителями власти часто настаивают на фиксации как тарифов, так и объема оказания медицинской помощи≫, – говорит заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара Владимир Назаров (о проведенном ИЭП исследовании ГЧП в российском здравоохранении – на стр. 16).
Оценки текущей ситуации и перспективы развития ГЧП в отечественном здравоохранении во множестве звучали на дискуссионных площадках вышеупомянутого Гайдаровского форума. Например, метафора, родившаяся у директора Института экономики здравоохранения НИУ ВШЭ Ларисы Попович: ≪Государство напоминает сейчас невесту, вокруг которой ходят женихи – частные компании. И в этом случае нужно четко прописать условия брачного договора и бракоразводного процесса≫. Образ тут же был подхвачен и развит заместителем министра экономики Сергеем Беляковым: ≪Я знал много слишком разборчивых невест, которые потом оставались совсем без жениха≫.
Впрочем, представители Минздрава, сделавшие ГЧП зоной повышенного внимания, настроены в целом оптимистично и надеются вместе с коллегами из Минэкономразвития оперативно разработать и издать всех необходимые нормативные документы. Вероника Скворцова, во всяком случае, пообещала с трибуны Гайдаровского форума, что разрабатываемые в ее ведомстве регламенты повысят эффективность партнерства и даже поспособствуют вхождению частных клиник в систему ОМС. Министр отметила, что позитивной для отрасли станет возможность работать с так называемыми контрактами жизненного цикла.
После принятия соответствующих поправок в федеральный закон ≪О концессионных соглашениях≫ государство, в частности, сможет производить концеденту прямые платежи и доплаты. Введения в практику ГЧП контрактов жизненного цикла ждут и в регионах. Начальник отдела сопровождения инновационных проектов Комитета по инвестициям Санкт-Петербурга Роман Голованов говорит, что администрация города хотела бы заключить именно такое концессионное соглашение по поводу обустройства лечебного корпуса на территории больницы №40. ≪К сожалению, законодательство сегодня этого не позволяет. Но мы смотрим на этот проект именно с точки зрения жизненного цикла: приглашаем партнера, который спроектирует, профинансирует, построит объект и в дальнейшем будет осуществлять его техническое содержание. Инвестор на созданных объектах будет оказывать дополнительные услуги, которые без конфликта с системой ОМС позволят ему извлекать доход, снизят бюджетную нагрузку и увеличат удовлетворенность пациентов и посетителей≫, – говорит питерский чиновник.
Первые зрелые решения и разработки ведомств, заинтересованных в развитии партнерства, будут озвучены после намеченного на текущий квартал этого года заседания Координационного совета по ГЧП при Минздраве.
